Planejamento estratégico

Do Plano de Metas às Missões do Século XXI
O Brasil volta a discutir planejamento estratégico, agora sob a forma de missões nacionais em inovação, educação e desenvolvimento
Celso Pinto de Melo/Jornal GGN      

“Temos uma enorme capacidade criadora que é sistematicamente frustrada”
Darcy Ribeiro, A Universidade Necessária [1]

Quando se observa a rapidez e a coerência com que o Brasil executou o Plano de Metas (1956–1961), um elemento institucional costuma ficar em segundo plano no debate atual: os Grupos de Trabalho (GTs) criados no governo de Juscelino Kubitschek. Eles não eram comissões decorativas, mas núcleos técnico-políticos com capacidade real de coordenação, vinculados diretamente à Presidência da República, capazes de integrar ministérios, empresas estatais, financiamento público e execução. Esse arranjo institucional foi decisivo para transformar um programa desenvolvimentista em energia, indústria, infraestrutura e capacidade produtiva concreta  [2].

Essa leitura se conecta diretamente com a análise recente de Luís Nassif, que, ao revisitar o Plano de Metas de JK em contraste com o New Deal de Roosevelt, enfatiza que seu êxito não decorreu da criação de novas instituições, mas da capacidade política de coordenar estruturas já existentes, articulando bancos públicos, ministérios, empresas e técnicos sob um centro decisório claro. Como observa Nassif, tratou-se menos de um elenco de obras e mais de um método de governo, baseado em metas finitas, crédito direcionado e resolução política de conflitos no núcleo do Executivo – uma lição particularmente atual para o debate contemporâneo sobre missões nacionais e coordenação estatal no século XXI. 

Décadas depois, o Brasil volta a discutir planejamento estratégico, agora sob a forma de missões nacionais em inovação, educação e desenvolvimento [3]. A pergunta central, no entanto, não é se devemos planejar, mas como atualizar esse modelo para um Estado democrático, digital e baseado em conhecimento, sem recair nem no tecnocratismo do passado nem no improviso do presente.

A primeira mudança é conceitual. Nos anos 1950, os GTs estavam organizados em torno de setores e gargalos materiais bem definidos. As missões do século XXI lidam com problemas complexos e sistêmicos: transição energética justa, soberania em saúde, educação científica, soberania digital, bioeconomia e reindustrialização, entre outros. Isso implica abandonar a lógica setorial clássica e adotar uma lógica orientada a problemas, como tem sido defendido no debate internacional sobre políticas orientadas por missões [4]. Um GT de Missão não substitui ministérios nem agências; ele existe para alinhar políticas públicas, ciência, educação, financiamento e produção em torno de objetivos claros e socialmente legitimados.

A lição de JK, contudo, permanece intacta: sem coordenação forte no centro do governo, a fragmentação administrativa tende a prevalecer. Por isso, missões só funcionam se estiverem vinculadas diretamente à Presidência ou à Casa Civil, com direção política inequívoca e uma coordenação técnica executiva profissionalizada. A execução, por sua vez, deve ser distribuída e articulada por meio de instituições já existentes – como o BNDES, a FINEP, a EMBRAPII, a CAPES e o CNPq – e de instrumentos estruturantes de financiamento, como o Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT), todos operando sob uma estratégia comum. O papel do GT não é operar editais isolados, mas prover coerência temporal, metas verificáveis e critérios públicos de avaliação à ação do Estado.

Aqui surge uma diferença decisiva em relação aos anos 1950: a educação deixa de ser um pano de fundo e passa a constituir infraestrutura estratégica da própria missão. Não há transição energética, soberania digital ou complexo econômico-industrial da saúde sem formação técnica, científica e docente acumulada ao longo do tempo. Esse argumento é desenvolvido de forma sistemática em duas Notas Técnicas recentes: “Brasil: do arquipélago ao continente – além do modelo linear de inovação” [3] e “Educação como Missão Nacional (2027–2050)” [5]. Ambas convergem na mesma constatação: políticas de desenvolvimento fracassam quando ignoram a dimensão cognitiva, institucional e intergeracional da formação de capacidades.

O que torna esse modelo viável hoje – e não o tornava no tempo de JK – é a disponibilidade de novas ferramentas tecnológicas de coordenação e governança. Plataformas interoperáveis de dados públicos, identidade digital segura, compras públicas digitais e rastreáveis, painéis de acompanhamento em tempo quase real e mecanismos de participação qualificada permitem algo inédito: coordenação central forte sem autoritarismo, combinando eficiência administrativa, transparência e controle democrático [6]. A tecnologia, aqui, não substitui a política; ela a torna exequível.

O exemplo mais didático é o da Estônia, frequentemente associado ao projeto e-Estonia. Ali, a digitalização do Estado não foi tratada simplesmente como modernização administrativa, mas sim como infraestrutura nacional, comparável à energia ou aos transportes. A adoção de identidade digital universal, a interoperabilidade obrigatória entre sistemas públicos e o princípio do once only – pelo qual o Estado não pode solicitar duas vezes a mesma informação ao cidadão – ampliaram a capacidade de ação estatal, reduziram custos, fortaleceram a confiança pública e criaram um ecossistema favorável à inovação privada [7, 8]. A lição é clara: digitalizar o Estado é ampliar sua soberania funcional, não reduzi-la.

Essa perspectiva ajuda a responder a uma questão recorrente no debate sobre missões: qual deve ser o papel das empresas e do setor produtivo? Parceiros meramente executores, chamados apenas na fase final, ou participantes ativos desde o nascedouro? A experiência histórica e comparada sugere que nenhum dos extremos funciona. Quando empresas entram apenas ao final do processo, a inovação tende a ser superficial e o aprendizado produtivo, limitado. Quando passam a definir sozinhas a agenda desde o início, o risco é a subordinação das prioridades públicas a interesses privados de curto prazo, fenômeno amplamente documentado na literatura sobre mal-sucedidas políticas industriais [9].

O modelo mais consistente é o das empresas como participantes ativos desde o início, mas sob regras públicas claras. Elas contribuem com conhecimento tecnológico aplicado, capacidade de engenharia, avaliação de viabilidade produtiva, domínio de processos industriais e potencial de escala, enquanto o problema a ser resolvido – transição energética, soberania em saúde, educação científica, infraestrutura digital – é definido politicamente e legitimado socialmente. Missões verdadeiras envolvem risco e incerteza; por isso, exigem compartilhamento de riscos, contrapartidas verificáveis, compromissos de formação de pessoal, difusão tecnológica e reinvestimento produtivo. Sem isso, não há parceria; há apenas transferência de recursos [10].

É nesse ponto que as ferramentas do século XXI fazem diferença. Compras públicas de inovação, encomendas tecnológicas e acompanhamento digital por marcos tecnológicos permitem que empresas participem desde o início, sem comprometer a autonomia decisória do Estado. No caso estoniano, empresas privadas ajudaram a construir o Estado digital, mas dentro de uma arquitetura pública interoperável, com padrões abertos e com o Estado atuando como guardião dos dados e do interesse coletivo [8].

Nesse enquadramento, a inovação precisa ser recolocada em seu devido lugar. Mais produtivo do que tratá-la como uma missão genérica adicional é compreendê-la como uma capacidade transversal, uma ferramenta habilitadora que atravessa todas as missões nacionais. Nas missões discutidas nas Notas Técnicas – da educação como infraestrutura cognitiva à reorganização da inovação, passando pela saúde, pela transição digital e pela economia de baixo carbono – a inovação aparece como meio operativo, na articulação entre ciência e engenharia, na superação dos gargalos entre pesquisa e escala produtiva, no uso intensivo de dados, plataformas digitais, inteligência artificial e manufatura avançada, e na capacidade de transformar políticas públicas e compras governamentais em motores permanentes de aprendizado tecnológico [3, 5]. Inovar, nesse sentido, não é estimular criatividade de forma abstrata, mas organizar sistemas de produção, uso e difusão tecnológica orientados por problemas nacionais concretos. A inovação deixa de ser um slogan e passa a funcionar como infraestrutura invisível das missões.

A atualização do legado dos GTs de JK como missões modernas, digitalmente estruturadas, não é nostalgia desenvolvimentista nem fetiche tecnológico. É reconhecer que, em um mundo complexo e acelerado, o Estado precisa recuperar capacidade de coordenação, aprendizado e correção de rumos em tempo real. O desafio contemporâneo não é apenas crescer, mas sim decidir coletivamente o destino da tecnologia, do investimento e do conhecimento.

Ontem, Juscelino Kubitschek demonstrou que o Brasil era capaz de planejar, decidir e executar, transformando o projeto em infraestrutura e a intenção em capacidade produtiva. Hoje, o desafio é mais complexo – e mais decisivo: provar que o país pode planejar o futuro, aprender continuamente e inovar com direção, articulando Estado, empresas e sociedade em torno de missões claras, socialmente legitimadas e orientadas ao bem comum. Sem isso, restam apenas iniciativas dispersas e promessas vazias. Com isso, torna-se novamente possível falar em projeto nacional – não como retórica, mas como escolha política.

Bibliografia

1.    Ribeiro, D., A Universidade Necessária. 1975, Rio de Janeiro: Paz e Terra.
2.    Lafer, C., JK e o Programa de Metas (1956–1961): processo de planejamento e sistema político no Brasil. 2002: Fundação Getulio Vargas.
3.    de Melo, C.P., Brasil: do arquipélago ao continente – além do modelo linear de inovação: missões nacionais e soberania tecnológica (2027–2050). 2025, Nota Técnica.
4.    Mazzucato, M., Mission Economy: A Moonshot Guide to Changing Capitalism. 2021: Allen Lane.
5.    de Melo, C.P., Educação como Missão Nacional: equidade, capacidades e futuro comum no Brasil (2027–2050). 2026, Nota Técnica. https://blogdecelsopdemelo.wordpress.com/2025/12/22/22-12-2025-brasil-do-arquipelago-ao-continente/
6.    Organisation for Economic, C.-o. and Development, Government at a Glance 2023. 2023, OECD Publishing: Paris.
7.    Kalvet, T., Innovation: A Factor Explaining E-government Success in Estonia. Electronic Government, an International Journal, 2012. 9(2): p. 142–157.
8.    Vassil, K., Estonian E-government Ecosystem: Foundation, Applications, Outcomes. 2015, World Bank.
9.    Amsden, A.H., The Rise of “The Rest”: Challenges to the West from Late-Industrializing Economies. 2001: Oxford University Press.
10.  Mazzucato, M., The Entrepreneurial State: Debunking Public vs. Private Sector Myths. 2018: Penguin.

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Celso Pinto de Melo – Professor Titular Aposentado da UFPE, Pesquisador 1A do CNPq e membro da Academia Brasileira de Ciências.

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