Estado disfuncional

Governar sem votos: o poder oculto do orçamento secreto 
Há um equívoco persistente: tratar o chamado “orçamento secreto” como um escândalo administrativo episódico, passível de correções técnicas pontuais
Celso Pinto de Melo  

“O poder invisível é a negação da democracia”
Norberto Bobbio [1].
 

Há um equívoco persistente – e politicamente conveniente – no debate brasileiro: tratar o chamado “orçamento secreto” como um escândalo administrativo episódico, passível de correções técnicas pontuais. Essa leitura é enganosa. O orçamento secreto representa o ponto culminante de um processo histórico, cumulativo e consciente de captura do Orçamento da União pelo Legislativo, construído ao longo de anos, com responsáveis identificáveis, decisões formais registradas em votações nominais e acordos políticos explícitos.

Para compreender essa trajetória, é indispensável distinguir conceitos que frequentemente são confundidos. Emendas impositivas referem-se à obrigatoriedade constitucional de execução de determinadas emendas parlamentares; orçamento secreto, por sua vez, designa a forma opaca, concentrada e politicamente controlada de alocação desses recursos, sobretudo por meio das emendas do relator (RP9) e, posteriormente, de suas reconfigurações. Um conceito abriu caminho para o outro. Essa distinção, contudo, não basta para explicar por que esse mecanismo passou a ser conhecido como “orçamento secreto.

É preciso esclarecer em que sentido esse orçamento é, de fato, “secreto”. Emendas impositivas não são, em si, opacas nem ilegítimas; o problema surge quando a decisão sobre o gasto rompe a cadeia pública de autoria, critérios e execução. No caso das emendas RP9, o segredo não estava no valor, formalmente inscrito na Lei Orçamentária, mas na ocultação de quem solicitou a despesa, na ausência de critérios transparentes de priorização e na falta de rastreabilidade da execução até o beneficiário final. A alocação ocorria por ofícios e planilhas paralelas, fora de processos colegiados verificáveis, tornando impossível ao cidadão, à imprensa e aos órgãos de controle reconstruir o caminho do dinheiro público. Trata-se, portanto, de um segredo político-administrativo, incompatível com os princípios constitucionais da publicidade, da impessoalidade e da moralidade.

Como observou Raymundo Faoro, “o controle do orçamento sempre foi, no Brasil, uma das chaves reais do poder” [2]. O primeiro ponto de inflexão recente ocorre em março de 2015, com a promulgação da Emenda Constitucional nº 86, que tornou obrigatória a execução de parte das emendas individuais [3]. A medida foi conduzida durante a presidência da Câmara de Eduardo Cunha, em contexto de confronto aberto com o Executivo. Embora apresentada como fortalecimento do Parlamento, a emenda produziu um efeito estrutural perverso: consagrou a obrigatoriedade do gasto, rompendo o vínculo entre a decisão sobre a despesa e a responsabilidade pelo equilíbrio do orçamento.

Quatro anos depois, em junho de 2019, já sob a presidência do Senado de Davi Alcolumbre, o Congresso aprovou a Emenda Constitucional nº 100, estendendo o caráter impositivo às emendas de bancada [4]. A margem de planejamento do Executivo foi novamente comprimida. Ainda assim, tratava-se sobretudo de um deslocamento quantitativo – grave, mas ainda compatível com algum controle institucional.

A ruptura qualitativa ocorre entre 2019 e 2020, no governo Jair Bolsonaro. Incapaz de construir uma coalizão política programática, o presidente opta por um acordo de sobrevivência: terceirizar o controle do orçamento ao Congresso em troca de proteção contra processos de impeachment. Esse pacto teve operadores claros. No Legislativo, a centralização se consolidou sob Arthur Lira, eleito presidente da Câmara em fevereiro de 2021 com apoio explícito do Planalto [5]. No Executivo, a engrenagem foi conduzida pelo então ministro da Secretaria de Governo, o general Luís Eduardo Ramos, responsável pela negociação cotidiana de verbas e cargos [6].

É nesse contexto que as emendas do relator, introduzidas formalmente na LDO de 2020, deixam de cumprir função técnica residual e passam a operar como superemendas, distribuídas por meio de ofícios, planilhas paralelas e mensagens informais, sem critérios públicos e com forte concentração decisória nas cúpulas do chamado Centrão [7]. O orçamento secreto nasce, assim, não de um vazio normativo, mas de um acordo político explícito, no qual a chamada governabilidade passou a ser obtida ao custo da renúncia do Executivo ao controle do orçamento.

A reação institucional contemporânea veio com atraso, mas ganhou densidade. Em dezembro de 2022, o Supremo Tribunal Federal declarou inconstitucional o uso das RP9, por violarem os princípios da publicidade, impessoalidade e moralidade administrativa [8]. O mecanismo não desapareceu: mudou de forma, reaparecendo nas emendas de comissão e em tentativas reiteradas de reopacificação.

Após a declaração de inconstitucionalidade das RP9, parte dessa lógica reapareceu sob novas formas, em especial nas chamadas “emendas Pix” . Embora formalmente individuais e com autoria identificada, essas emendas permitem transferências diretas de recursos da União para estados e municípios, dispensando convênios e projetos executivos prévios, o que desloca a opacidade do momento da decisão para o da execução. O problema, nesse caso, já não é o segredo da autoria, mas a fragilidade do controle sobre a destinação final dos recursos, frequentemente definida a posteriori, com fiscalização difusa e tardia.

Esse arranjo produziu uma mutação do regime político-orçamentário. Instala-se um presidencialismo tutelado — ou, mais precisamente, um parlamentarismo orçamentário de fato — no qual o Executivo governa com margem cada vez menor, enquanto lideranças parlamentares passam a controlar parcelas crescentes do gasto público sem assumir responsabilidade política pelo conjunto das políticas públicas.

Essa hipertrofia não encontra paralelo em democracias consolidadas. Estudos comparativos indicam que cerca de 24% das despesas discricionárias federais passaram a ser controladas por emendas parlamentares, proporção muito superior à observada em países da OCDE [9]. Mais grave ainda, o Brasil praticamente não tem equivalente no fato de o Legislativo interferir na execução do orçamento após sua aprovação – uma violação prática do princípio da separação de Poderes [10].

Os efeitos logo se tornaram visíveis. Em 2021, mais da metade do investimento federal foi decidida por emendas parlamentares, grande parte pulverizada, descontínua e sem coerência estratégica [11]. O símbolo máximo da distorção foi o quase cancelamento do Censo Demográfico, em meio a severos cortes orçamentários aprovados pelo Congresso, alegadamente por falta de recursos, enquanto bilhões eram distribuídos por canais opacos [12]. O orçamento secreto revelou-se, assim, não apenas um risco de corrupção, mas um mecanismo recorrente de ineficiência estatal e de distorção sistemática das prioridades públicas.

O paralelo histórico é inevitável. Em 1993, o escândalo dos “anões do orçamento” revelou um esquema de manipulação de emendas, propinas e direcionamento de recursos públicos operado nos bastidores da Comissão de Orçamento [13]. À época, a resposta institucional incluiu CPI, cassações e reformas procedimentais. Três décadas depois, o país assiste a uma repetição em escala ampliada e com verniz institucional: o que antes era desvio clandestino tornou-se método normalizado, protegido por emendas constitucionais e acordos de cúpula.

A partir de 2024, o STF endureceu a resposta. Sob a relatoria do ministro Flávio Dino, repasses foram suspensos, planos de trabalho tornaram-se obrigatórios e centenas de emendas foram bloqueadas por ausência de rastreabilidade [14]. Em decisão recente, Dino suspendeu dispositivos aprovados pelo Congresso que buscavam reativar ou blindar emendas bloqueadas, afirmando que configuravam tentativa de drible às decisões do Supremo.

Esse cerco institucional não é abstrato. Por determinação do STF, a Polícia Federal instaurou inquéritos que já alcançam parlamentares e ex-assessores, além de realizar operações de busca e apreensão. Trata-se ainda de fase investigativa, sem juízo definitivo de culpa, mas suficiente para produzir risco jurídico real a operadores do sistema – o que ajuda a explicar o pavor defensivo que se instalou nas cúpulas do Centrão.

Não é coincidência que, diante desse avanço das tentativas de controle, tenha ganhado força no Congresso a chamada “PEC da Blindagem” – criticamente apelidada de “PEC da Bandidagem” – destinada a dificultar investigações e restringir mecanismos de controle externo. Quando a Polícia Federal avança e o STF fecha o cerco, o instinto de autoproteção se manifesta sob a forma de emendas constitucionais defensivas. O medo não é retórico; é político e jurídico.

A reversão desse quadro exige que a transparência orçamentária deixe de ser retórica e se torne critério operacional obrigatório. No curto prazo, isso implica manter o bloqueio de repasses sem plano de trabalho, exigir identificação nominal do parlamentar proponente e garantir rastreabilidade integral até o beneficiário final. No médio prazo, é indispensável uma reforma constitucional que revise o regime das emendas impositivas, proíba explicitamente a interferência parlamentar na execução e elimine cotas financeiras opacas. Transparência sem responsabilização é fachada.
O orçamento secreto ensinou ao sistema político uma pedagogia perversa: substituiu planejamento por favor, política pública por conveniência e governabilidade por pedágio. Democracias sobrevivem a crises; não sobrevivem à normalização do poder invisível. Quando o dinheiro público muda de dono sem mudar de responsabilidade, o Estado vira balcão – e a democracia, aparência.

(*) Professor Titular Aposentado da UFPE, Pesquisador 1A do CNPq e membro da Academia Brasileira de Ciências.

Bibliografia
1. Bobbio, Norberto. O futuro da democracia: uma defesa das regras do jogo. São Paulo: Paz e Terra, 1986. ISBN: 9788577530878.
2. Faoro, Raymundo. Os donos do poder: formação do patronato político brasileiro. 3. ed. rev. São Paulo: Globo, 2001. ISBN: 9788525033398.
3. Brasil, Constituição (1988). Emenda Constitucional nº 86, de 17 de março de 2015. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 18 mar. 2015. https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc86.htm
4. Brasil, Constituição (1988). Emenda Constitucional nº 100, de 26 de junho de 2019. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 27 jun. 2019. https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc100.htm
5. Brasil, Câmara dos Deputados, Arthur Lira é eleito presidente da Câmara dos Deputados. Brasília, 1 fev. 2021. https://www.camara.leg.br/noticias/742823-arthur-lira-e-eleito-presidente-da-camara-dos-deputados/
6. Brasil, Presidência da República: Secretaria de Governo da Presidência da República: competências e atuação institucional. Brasília, 2021.
https://www.gov.br/secretariadegoverno/pt-br
7. Yano, Célio. 11 questões para entender as superemendas de R$ 20 bilhões do Orçamento. Gazeta do Povo, Curitiba, 27 maio 2021. https://www.gazetadopovo.com.br/republica/onze-questoes-para-entender-superemendas-orcamento/
8. Supremo Tribunal, Federal. STF forma maioria para declarar inconstitucionais as emendas do relator (RP9). Brasília, 19 dez. 2022. https://portal.stf.jus.br/noticias/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=499867.
9. Shalders, André. Controle do orçamento pelo Congresso no Brasil é maior do que em países da OCDE. O Estado de S. Paulo, São Paulo, 11 nov. 2024. https://www.estadao.com.br/politica/controle-do-orcamento-pelo-congresso-no-brasil-e-maior-que-em-paises-da-ocde/.
10. Montesquieu, O espírito das leis. São Paulo: Martins Fontes, 1996. ISBN: 9788533610034.
11. Fundação Getulio Vargas, (FGV). Instituto Brasileiro de Economia (FGV IBRE). Conjuntura Econômica. Rio de Janeiro, set. 2021. https://portalibre.fgv.br/publicacoes/conjuntura-economica
12. Agência Brasil, Sem orçamento, Censo não será realizado em 2021. Brasília, 23 abr. 2021.https://agenciabrasil.ebc.com.br/politica/noticia/2021-04/sem-orcamento-censo-nao-sera-realizado-em-2021.
13. Brasil, Câmara dos Deputados, Comissão Parlamentar de Inquérito do Orçamento. Relatório final. Brasília, 1994. https://www.camara.leg.br/busca-portal?contextoBusca=relat%C3%B3rio%20cpi%20or%C3%A7amento%201994.
14. Supremo Tribunal Federal (STF). Decisões cautelares e determinações de rastreabilidade sobre emendas parlamentares (rel. Min. Flávio Dino). Brasília, 2024–2025. https://portal.stf.jus.br/noticias/.

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